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第二部分天朝上国的盛世华章 第一章 强化皇权的统治机制（第2页）

南书房是康熙皇帝为了加强皇权所设置的一个机构。议政王大臣会议与皇权多少还是有矛盾的。因为参加议政王大臣会议的满洲王公贵族，地位很高，拥有一定的权力，皇帝有时不得不尊重他们的意见，尽管不完全赞同。为了扩大皇权，康熙十六年（1677年）十月，康熙在皇宫乾清门右阶下设置了南书房，从翰林中挑选才学和品德兼优的“词臣”到南书房上班，他们被称作“南书房行走”。他们的职责除陪伴皇帝填词赋诗、写字作画外，还根据皇帝的旨意起草诏令，“撰述谕旨”，取代了内阁与大学士的部分职权。

由于南书房“非崇班贵檩、上所亲信者不得入”，所以它完全是由皇帝严密控制的一个核心机要机构，随时承旨出诏行令，这使南书房“权势日崇”。南书房地位的提高，是康熙帝削弱议政王大臣会议权力，同时将外朝内阁的某些职能移归内廷，实施高度集权的重要步骤。康熙帝亲政以后，朝廷的权力一则受议政王大臣会议的限制，国家大事需经过议政王大臣会议，而这些满洲王公贵族地位较高，有时与皇帝意见发生矛盾，皇帝也不得不收回成命；二则内阁在名义上仍是国家最高政务机构，控制着外朝的权力，康熙帝为了把国家大权严密地控制在自己手中，决定以南书房为核心，逐步形成权力中心。

1-3南书房

雍正朝自军机处建立后，军机大事均归军机处办理，南书房官员不再参与机务，其地位有所下降。但由于入值者常能觐见皇帝，因此仍具有一定地位。南书房亦被长期保留，直至光绪二十四年（1898年）撤销。因接近皇帝，对于皇帝的决策，特别是大臣的升黜有一定影响力。所以，入值者位虽不显但却备受敬重。雍正朝成立军机处后，撰拟谕旨为军机大臣等专职，南书房虽仍为翰林入值之所，但已不参与政务。在当时，人们都把南书房看作是重要之地，更以能被选拔到这里工作为荣。中国第一历史档案馆藏有《南书房记注》，是迄今发现的为数极少的南书房档案。

南书房的建立，是康熙将外朝权力转向内廷的一次成功尝试，为雍正建立军机处积累了经验。

成立军机处

军机处始建于雍正朝中期，是为集中军政大权，便于处理西北军务设立的，但是军机处的出现并非偶然。纵观历史，它实际是中国封建专制制度不断发展的结果，是清初满族统治者由贵族分权向中央集权不断演变的产物。由于军机处的建立，加强了雍正的统治，因而为迅速稳定社会秩序，恢复经济繁荣，奠定了良好的基础。

清朝初年，沿袭满洲贵族议事的旧制，设议政王大臣会议，决定军国大事。康熙初年，四大臣辅政，满洲、蒙古都统俱为议政大臣，六部满人尚书也参与会议，议政王大臣会议较前扩大。康熙帝亲政后，为了加强君主专制，在宫内设置南书房，这个机要班子的设立，实际上削弱了议政王大臣会议和内阁的权限，许多重大政务不再交付议政王大臣会议讨论，许多重要的谕旨也不再交付内阁草拟。雍正帝登基后，为了进一步把权力集中在皇帝手中，在宫内设立了军机处。军机处取代了内阁、驾空了议政处，是由皇帝直接控制的首要枢廷，是辅助皇帝行使强权的有力工具，为政令的通畅顺利执行提供了有力的保障。

关于军机处的成立时间，史料上众说纷纭，但它始于西北用兵之际是可以肯定的，确切时间当在雍正七年（1729年）对准噶尔策妄阿拉布坦用兵之时，由于议政王大臣都是世袭的贵族，没有实际经验，早已不熟悉军国大事；又由于内阁在太和门外，离街市近，人员多，往返递奏本章容易泄漏机密。所以，雍正帝下令把内阁中三四品以上人品端正、才思敏捷的大学士，由太和门外的内阁，调到隆宗门外（后又迁入隆宗门内靠北、乾清门外靠西的地方）来亲承旨意，拟发谕旨。雍正七年（1729年）二月，雍正帝公开向朝臣宣布对西北用兵。六月，为办理军需，特派怡亲王允祥、张廷玉、蒋廷锡主持其事，并为此发布上谕：“两路军机，朕筹算者久矣。其军需一应事宜，交与怡亲王、大学士张廷玉、蒋廷锡密为办理，开始正式建立军机房。雍正八年（1730年），改名”办理军机事务处“，也即军机处。

1-4清朝军机处

军机处的地点，最初设在乾清门外，后来迁往门内，离雍正帝寝宫养心殿很近。据载，军机处初创时只有几间简陋的木板房，乾隆初才改建为瓦房，但比起旁边那些高大的殿阁，仍显得很矮小，内部设置也很简单。由于当初军机处设置简陋，在很长一段时间里，没有人认为它是一个正式衙门。

由于北京比较炎热，康熙和雍正都喜欢到郊区去住。康熙帝长住畅春园，而雍正帝则长住圆明园。皇帝既然在这里，那么他的心腹军机大臣自然得影随，海淀军机处就这样诞生了。

军机处的官职并不多，仅设军机大臣、军机章京两种职官。军机大臣开始称”办理军机大臣“，后来又改为”军机处大臣上行走“、”军机大臣上学习行走“，简称”军机大臣“，俗称”大军机“，雅称”枢臣“。军机大臣是由皇帝从内阁大学士、尚书、侍郎等官员中特旨挑选，或由军机章京升任，也可由满洲皇室亲王选任，其名额没有定数，人数的多少由皇帝一人决定。

从《清史稿·军机大臣年表》看，军机大臣最初设了三人，即怡亲王允祥、大学士张廷玉、蒋廷锡，后来逐渐增加，最多时达十一人。他们之间没有隶属关系，各自办理皇帝交办的机要事务，分别对皇帝一人负责。军机大臣能文能武，出将入相，既能熟悉部院事务，了解地方情况，又能指挥作战，具有军事经验。如鄂尔泰出身进士，先后任佐领、广西巡抚、云贵广西三省总督，雍正十年（1732年）任保和殿大学士、兵部尚书，进为军机大臣。

军机章京（满语，意为”官“）是军机大臣的下属，俗称”小军机“，与”大军机“相对。军机章京也没有定员，由内阁、翰林院、六部、理藩院、议政处等衙署中的中下级官员选任，负责公文收发及满、汉、蒙古多种文字的翻译等日常事务。

军机处的官员没有编制，简放任免都在原单位，人数也视需要而定。军机处要员能否入选，关键是看他们与皇帝的私人关系好坏。当时雍正帝最器重、最信任的军机大臣除了与之关系密切的怡亲王允祥外，还有大学士张廷玉、鄂尔泰、銮仪使纳亲等，皇帝巡幸、谒陵、驻园时这些人无不跟随其后。可见，雍正帝几乎把军机处看成了自己的一件随身物件，走到哪里便带到哪里，说明军机处在雍正帝心里是十分重要的。

军机处创建之初，既没有正式衙门，也没有印信。雍正十年（1732年）春天，雍正帝命大学士等议定军机处印信，大学士等拟议印文为”办理军机印信“，经雍正帝批准，交礼部铸造银印。该印由内奏处保管，印匙则由领班军机大臣随身携带。另外还打制了镌有”军机处“三字的金牌，由值日章京佩带。须用军机处印信时，由值日章京凭金牌到内奏处领取印信，随后，凭金牌向领班军机大臣索取印匙，并在数人的监督下，才打开印匣取出印信。印信用完后，金牌要交给值班章京，印匙归还领班军机大臣，印信则要重新归还内奏处。这一规章制度显得有些繁琐，但它的确是一套严密的管理模式。为了达到保密的目的，雍正帝着实下了一番工夫。

清朝的中枢机构，除了议政王大臣会议全是满洲人，军机处、内阁、六部等都是满汉复职。但满族官员处于掌握实权的核心地位，而且满族贵族还监视汉族官员。通过这样的统治机制和人事安排，康、雍、乾三代皇帝实现了”乾纲独揽“。

地方行政组织

清初的地方行政组织也沿袭了明朝，实行分级而治的制度。《大清会典》记载：“总督、巡抚分其治于布政司，按察司，于分守、分巡道。司道分其治于府，于直隶州。府分其治于厅、州、县；直隶厅、直隶州复分其治于县。而治其吏、户、礼、兵、刑、工之事。佐贰而下皆任其弹压。”这就是说，地方的最高行政当局是总督和巡抚，其次是布政司和按察司以及分守、分巡道，再下面是府、直隶厅和直隶州，基层政权是散厅、散州和县。

总督为省级的最高长官，全称为总督某某省等处地方提督军务、粮饷，或兼巡抚事。清朝一共建立了二十三个省，其中内地十八省为沿袭旧制或以旧制为基础，其余在边境并为清末所置。这些省是：直隶、奉天、吉林、黑龙江、江苏、安徽、山西、山东、河南、陕西、甘肃、浙江、江西、湖北、湖南、四川、福建、台湾、新疆、广东、广西、云南、贵州。其中奉天、吉林、黑龙江、新疆、台湾为后设。总督之下设巡抚，其全称为巡抚某省等处地方提督军务兼理粮饷，或节制各镇，职权很广泛。有的加侍郎衔，为正二品，否则为从二品。巡抚基本上是管一省，也侧重于军事，但比总督管民政更多，为总管一省军事、行政、监察及教育在内的高级长官。清朝所设巡抚共二十一人，其中由总督兼的有奉天、直隶等八人，单独设的有江苏、安徽等十三人。山东、山西等五省巡抚皆兼提督衔，贵州巡抚兼节制兵马衔。

府是省之下的一级地方行政机构。知府为一府长官，从四品，掌总领属县，宣布条教，兴利除害，决讼检好。三年一考属吏，具其优劣上报。一切要政皆需通过督、抚允准才能实施。清朝以知府“为承上接下要职”，故严谕督、抚对其考核。同知正五品，通判正六品，协助知府，分掌粮盐督捕，江防海防，河工水利，清军理事，抚绥民众诸职。属官有经历、知事、照磨、司狱等。

在府之外，同时还有直隶厅、州和一般厅、州。凡统治地方人多并直隶于布政使司的为直隶厅、州，地位与府大致相同。厅设官同知正五品，通判正六品，州设官知州正五品，州同从六品，州判从七品。清朝在全国设有直隶厅四十一个，直隶州七十三个。其外的厅、州，称为散厅、州，地位略同于县。到清末，全国已设散厅七十八个，散州一百四十五个。散厅、州设官与直隶厅、州相同，而品级差一等。散厅、州属府管辖，个别的隶于将军或道员。

县是地方基层政权机构。清末全国设1358个县。每县设官为知县一人，正七品，县丞正八品一人，主簿正九品，无定员。知县掌一县治理，主要是决讼断辟，劝农赈贫，劝农赈贫，讨猾除奸，兴养立教。县丞、主簿分掌粮马、征税、户籍、缉捕诸职。典史掌稽检狱囚。

此外，清代还有相当于省一级的特别行政区，分别在东三省、蒙古、新疆、青海和西藏等地，设专门的辖区，采取和内地不同的行政管理办法。在蒙古地区实行盟、旗制度。旗，是中央政权领导下的基本行政单位。在维族地区，设总理回务札萨克郡王一人，治理该部政务，又设协理图撒拉克齐二人以佐之。清朝在新疆还派驻了伊犁将军，掌天山南北最高军政大权，下设参赞大臣一人辅之。在西藏，达赖（驻拉萨）和班禅（驻扎什伦布）掌政令，行教化，同为政教僧俗领袖，但他们“并受成于驻藏大臣”。清朝迁都北京后，在旧都盛京设内大臣一人，副都统二人。在云南、贵州、广西、四川等西南各省的一些少数民族区，清初仍沿袭明代土司制度，有宣慰、宣抚、招讨、安抚、长官诸司，亦有土府、土州、土县的设置。雍正后，清政府陆续将土官改设流官，进一步加强了对西南少数民族地区的直接统治。